Limitaciones Administrativas a la Propiedad - 3

Tipos

Ocupación temporaria anormal: La finalidad que la determina explica las peculiaridades de su régimen jurídico. La urgencia premiosa de la necesidad de satisfacer, justifica racional y jurídicamente su carácter ejecutorio. La índole de la necesidad (ejemplo: salvar una vida, apresar a un delincuente in fraganti) integra el comportamiento normal y exigible a toda persona en razón de su connatural sociabilidad. En consecuencia, quien cumple con un deber impuesto por su propia naturaleza, no puede alegar perjuicio. Es por ello que en la ocupación temporal anormal no corresponde indemnización.

Ocupación temporaria normal: En éste supuesto, la situación fáctica, concreta y perfectamente individualizada cuya satisfacción se relaciona directa e inmediatamente con el bien común, es razonablemente previsible. Además, la duración del uso y goce coactivo del bien particular implica una transitoriedad no momentánea sino prolongada. Durante ese lapso de tiempo, el titular se ve privado del uso y goce de la cosa totalmente, debiendo tolerar, incluso, actividades que lo desnaturalicen (ejemplo: demolición de construcciones) o que el ocupante efectúe ciertas construcciones (ejemplo: campamentos, galpones, etc.). Hay una privación del derecho de dominio.

Requisiciones administrativas

Consisten en la ocupación o adquisición por parte del Estado, en forma coactiva, de bienes de los particulares, o la imposición a éstos de prestaciones de servicios personales, para satisfacer una necesidad o utilidad pública originada por una situación general, con derecho de los afectados a ser indemnizados.

La razón de utilidad pública que motiva las requisaciones se caracteriza por suscitarse en razón de una situación general y excepcional, conformada por circunstancias configurativas de un verdadero estado de necesidad. Este instituto no contempla necesidades normales de bien común.

Así es como las requisaciones no sólo se distinguen de las otras especies de limitaciones administrativas, sino que además, preservando su vigencia la garantía consagrada por el art. 17 de la Constitución Nacional, la misma se hace efectiva por un procedimiento más simple en razón de las exigencias del bien común en juego.

Las requisiciones pueden tener como objeto cosas muebles, fungibles, consumibles; semovientes; inmuebles; la capacidad productiva de industrias y establecimientos, sea sólo la producción, sea el mismo establecimiento y la producción; en fin, la coactiva prestación de servicios personales. En razón de su objeto se distingue tanto de la expropiación como de la ocupación temporal, dado que las cosas fungibles y consumibles no pueden ser objeto de estos institutos.

La prestación de servicios personales jamás podrá ser objeto de expropiación ni de ocupación temporal, pero sí constituye uno de los objetos posibles de las requisaciones. Se diferencia de la carga pública en que esta es siempre gratuita, mientras que la requisa de prestación de servicios personales merece una compensación económica.

Constituyendo la requisa un verdadero desmembramiento del derecho de dominio y, en ciertos supuestos, la extinción del mismo, otro requisito esencial es la indemnización, tal como lo garantiza el art. 17 de la Constitución Nacional. El afectado no puede, como en la expropiación, cuestionar judicialmente la causa de utilidad o necesidad pública, pero sí el monto indemnizatorio administrativamente fijado.

Decomiso

Circunscribiéndonos al dominio, en ciertos casos el titular debe preservarlos en buen estado de conservación; no puede mantenerlos cuando comprometen ciertos aspectos constitutivos del bien común; se exige el cumplimiento de ciertos recaudos que hacen posible el control estatal para realizar determinadas actividades en relación con algunos bienes. Así aparece el llamado "poder de policía, como función estatal legislativa. En otros casos, la legitimidad del ejercicio del derecho de dominio impone la abstención de ciertas inconductas. Finalmente, la organización estatal requiere recursos económicos para su normal y eficiente desenvolvimiento, lo cual satisface mediante la percepción de tributos, fundamentalmente.

En todos los supuestos aludidos, el bien común está directamente comprometido por el ejercicio del derecho de dominio.

Pues bien, toda vez que una cosa mueble o semoviente de propiedad de un particular obste a cualquiera de los intereses colectivos señalados, el Estado está habilitado para incautarse y, en su caso, destruir dichos bienes a través de un procedimiento coactivo y ejecutorio, sin que tal desapoderamiento genere a favor del afectado derecho a compensación dineraria.

Naturaleza jurídica del decomiso

El comiso sólo afecta a las cosas muebles o semovientes. Constituye uno de los modos en que se expresa la potestad correctiva que inviste la Administración Pública.

Cuando el interés general, en sus aspectos de seguridad, salubridad o moralidad públicas resulten actualmente comprometidos por el bien decomisado, éste debe ser destruido (ejemplo: productos alimenticios insalubres, explosivos, drogas).

La finalidad del decomiso habilita a la Administración Pública a proceder con ejecutoriedad en la incautación coactiva de los bienes decomisados, lo que no obsta a que el afectado concurra ante los órganos judiciales, en el supuesto de ejercicio ilegítimo, para obtener la indemnización correspondiente o, cuando fuere posible, la restitución del bien decomisado.

Como el decomiso supone en todos los casos que el mismo derecho de dominio resulta violatorio del bien común, la pérdida coactiva de tal derecho no es indemnizable. La garantía del art. 17 de la Constitución Nacional, así cómo sólo tiene por objeto el dominio delimitado legalmente con arreglo a lo dispuesto por el art. 14, igualmente sólo ampara el ejercicio legítimo del derecho de dominio. Por eso no resulta de aplicación en los supuestos de decomiso.

Expropiación

La expropiación es el instituto de derecho público mediante el cual el Estado, para el cumplimiento de un fin de utilidad pública, priva coactivamente de la propiedad de un bien a su titular, siguiendo un determinado procedimiento y pagando una indemnización previa, en dinero, integralmente justa y única.

Dos son los efectos esenciales de la expropiación: la transferencia del derecho de propiedad del expropiado al expropiante y el nacimiento del derecho a la indemnización a favor del expropiado. En virtud de la expropiación el Estado extingue el derecho de la propiedad sobre un bien, mediante una previa indemnización, para destinarlo a la satisfacción de una utilidad pública (PTN, Dictámenes, 116:262; 134:67; 151:25, y 90: 358).

Naturaleza jurídica.

La expropiación es un instituto homogéneo, regido en todas sus etapas por el derecho público y, más concretamente, por el derecho administrativo; por ello la legislación puede ser tanto nacional como local, por aplicación de los arts. 75, inc. 12, y 121 de la Constitución Nacional.

En ella nada hay de privado, pues el Estado, al expropiar, ejerce una competencia otorgada por la Constitución y la indemnización no es un precio, sino la compensación económica que, por mandato constitucional, corresponde al propietario del bien afectado a la utilidad pública.

En virtud del carácter publicista de la expropiación, la CSJN ha dicho in re "Argüello c/Provincia de Buenos Aires" (Fallos, 97:408) que la legislatura de la Provincia puede sancionar la ley de expropiación en ejercicio de una atribución concurrente con el Congreso de la Nación, y en el caso "Administración General de OSN c/Tornquist y Bernal y otros s/expropiación" (Fallos, 241:73) declaró que "el instituto expropiatorio pertenece totalmente al derecho público incluida la etapa concerniente al régimen de indemnización".

Elementos

Los elementos de la expropiación pública son los siguientes: utilidad pública (elemento final); bien expropiable (elemento objetivo); expropiante y expropiado (elemento subjetivo); indemnización (elemento material); procedimiento y plazo (elemento formal).

•       Elemento final: utilidad pública.

La exigencia de que la expropiación responda a una causa de utilidad pública constituye, para los administrados, una garantía constitucional establecida en resguardo de la propiedad privada. La Ley de Expropiaciones N° 21499  establece que "la utilidad pública que debe servir de fundamento legal a la expropiación, comprende todos los casos en que se procure la satisfacción del bien común, sea éste de naturaleza material o espiritual" (art. 1º)”.

a) Calificación. La Constitución atribuye al Poder Legislativo la responsabilidad de calificar la utilidad pública a través de una ley formal. La competencia para calificar la utilidad pública corresponde al Congreso Nacional y a las legislaturas locales, como lógica consecuencia del sistema federal de gobierno.
b) Forma. La declaración de utilidad pública puede ser específica o genérica (art. 5º, LE).
c) Revisión. La atribución de calificar la utilidad pública compete al órgano legislativo, nacional o provincial. Ni el Ejecutivo ni el Judicial pueden hacer esa declaración. Ahora bien, ¿es revisable judicialmente la declaración legislativa de utilidad pública?

•       Elemento objetivo: bien expropiable.

El objeto de la expropiación es la propiedad, vale decir, aquellos derechos patrimoniales de contenido económico. Quedan, entonces, excluidos de la noción de propiedad y por ende de la expropiación, los bienes o valores innatos al ser humano, los llamados derechos a la personalidad: derecho a la vida, al honor, a la libertad, a la integridad física y al nombre.

•       Elemento subjetivo: expropiante y expropiado.

Los sujetos necesarios de la relación jurídica expropiatoria son expropiante (sujeto activo) y expropiado (sujeto pasivo). Puede haber un tercer sujeto, voluntario, el beneficiario, cuando el bien no se expropia para el expropiante sino para terceros.

a) Sujeto activo o expropiante. Es quien ejecuta la declaración de utilidad pública, impulsa el trámite para consumar el desapropio y paga la respectiva indemnización.
b) Sujeto pasivo o expropiado. Es el titular del bien objeto de la declaración de utilidad pública. La LE establece que la acción expropiatoria podrá promoverse contra cualquier clase de personas de carácter público o privado (art. 3º).
c) Sujeto beneficiario. Es aquél a quien se destina el objeto expropiado. Si es el Estado quien expropia, lo habitual es que el bien desapropiado se incorpore a su dominio, público o privado, según el fin que se le asigne. Aquí, el expropiante y el beneficiario se identifican. Pero puede ocurrir que el Estado o alguno de sus entes jurídicos menores (entidades autárquicas, empresas del Estado, etc.) no acudan a la expropiación con la finalidad de retener el bien en sus patrimonios, sino a fin de transferirlo a otra persona. En este caso, el sujeto activo no expropia para sí, sino para terceros, generalmente particulares.

•       Elemento material: indemnización.

La competencia constitucional para adquirir el dominio sobre el bien desapropiado está subordinada a la condición de que el patrimonio de su propietario quede indemne, es decir, sin daño. Una expropiación sin indemnización, o con indemnización injusta importa una confiscación o despojo carente de sustento jurídico.

La indemnización expropiatoria, en nuestro ordenamiento jurídico, debe ser: previa y justa (art. 17, CN, y art. 2511, CC) y conforme con la LE, única (arts. 27 y 28), y en dinero en efectivo (art. 12). No es precio, sino el resarcimiento del daño sufrido con motivo del acto expropiatorio.

a) Indemnización justa. La indemnización debe ser integralmente justa. Si bien la Constitución no lo declara de modo expreso, ello surge del carácter y sentido de la indemnización, como modo de resarcimiento. Indemnizar quiere decir dejar indemne o sin daño. Equivale a dar al expropiado en dinero, el mismo valor de la propiedad que se le priva. La expropiación no debe empobrecer ni enriquecer al expropiado, sino dejarlo en igual situación económica. La indemnización, para ser justa, debe ser objetiva, actual e integral.

Integran la indemnización de conformidad con el régimen legal: a) el valor objetivo del bien; b) los daños que sean consecuencia directa o inmediata de la expropiación; c) la depreciación monetaria, y d) los intereses.

En cambio, no se indemnizan:

1) las circunstancias de carácter personal;
2) los valores afectivos;
3) las ganancias hipotéticas;
4) el mayor valor que confiera al bien la obra a construir, y
5) el lucro cesante.

1) Valor objetivo. Es lo que la cosa realmente vale para la generalidad en el mercado de los bienes de esa especie, correspondiente al lugar del bien expropiado y al tiempo de la desposesión (CSJN, 1950, "Consejo Agrario Nacional c/Mosso", Fallos, 217:804).

2) Valor justo. Supone que el expropiado debe recibir un valor equivalente a aquel del cual se lo priva, de modo actual e integral. Dicho valor debe representar una suma al contado o en término razonablemente equivalente, por lo cual el dueño del bien, deseoso de vender pero no obligado a hacerlo, hubiera vendido su propiedad a un comprador deseoso de ello, pero no obligado a hacerlo.

3) Valor actual. Para fijar el valor del bien expropiado debe tomarse el que dicho bien tiene, en el momento de la desposesión, según el sistema del costo de reproducción o reposición, es decir, considerando la suma que debe invertirse para obtener, al mismo tiempo, un bien igual al que se desapropia.

4) Valor integral. Implica que el expropiado será resarcido de todo aquello de que se lo priva, no pudiendo ser disminuida la indemnización por deducciones que lesionen ese principio. El resarcimiento debe incluir la depreciación monetaria y los intereses, estando exento de toda deducción que vulnere la integridad; por ejemplo, por la imposición de gravámenes, tributos, compensaciones, etcétera.

5) Valor de mejoras. Las mejoras necesarias realizadas en el bien objeto de la expropiación después de la afectación a la utilidad pública son indemnizables (art. 11, LE, y art. 591, CC).

6) Valor excluido. Quedan excluidos de la indemnización las circunstancias de carácter personal y los valores afectivos.

Las ganancias hipotéticas (es decir las eventuales o de realización incierta) y el lucro cesante (beneficios por la explotación futura del bien) de los cuales el expropiado se ve privado a consecuencia de la expropiación, tampoco son indemnizables.

7) Indemnización y tributos. La LE establece que los rubros que forman parte integrante de la indemnización estarán exentos del pago de impuestos o gravámenes (art. 20, § 4º).

b) Indemnización previa. El art. 17 de la Constitución dispone que la expropiación debe ser previamente indemnizada. Es el único de los caracteres de la indemnización contemplado expresamente por la norma suprema. El propietario seguirá siendo tal, mientras no perciba íntegramente su indemnización.
La LE ajusta sus normas a la Constitución y la transferencia del dominio sólo se opera después del pago total de la indemnización judicialmente señalada.

c) Indemnización única. La LE adopta el sistema de indemnización única, lo cual implica que el monto que tiene que abonar el expropiante es uno sólo, resultando beneficiario exclusivo de él el expropiado. Excluye de la relación jurídica generada por la expropiación a todo tercero afectado.

Este principio se complementa con la disposición del art. 28, que señala que los derechos del tercero reclamante se considerarán transferidos de la cosa a su precio o a la indemnización.

d) Indemnización en dinero. La LE en su art. 12 prescribe que la indemnización se pagará en dinero efectivo, salvo que medie conformidad del expropiado en el sentido de aceptar otra especie de valor, v.gr., títulos públicos.

•       Elemento formal: procedimiento y plazo.

La legislación prevé dos procedimientos expropiatorios: a) administrativo, de avenimiento, cesión amistosa o extrajudicial y b) judicial, o contencioso-expropiatorio.

a) Procedimiento extrajudicial. En el caso de inmuebles, la LE indica que el expropiante ofrece al expropiado el valor fijado por el Tribunal de Tasaciones de la Nación con prescindencia de toda otra base y para los demás bienes el valor fijado por las oficinas técnicas competentes que en cada caso se designen.

Cabe señalar que el Tribunal de Tasaciones de la Nación es un ente autárquico, que se encuentra regido por la ley 21.626. Entre sus funciones tiene a su cargo la de tasar los inmuebles sujetos a expropiación y dictaminar acerca de su valor en los casos previstos por la LE.

Si el expropiado acepta ese valor, no habrá necesidad de acudir a la instancia judicial. Este procedimiento amigable, como es obvio, sólo puede ser utilizado en aquellos casos en que el expropiado no cuestiona la legitimidad de la calificación de la utilidad pública.

La ley prevé que en el caso de bienes inmuebles, el valor máximo estimado sea incrementado automáticamente, y por todo concepto, en un diez por ciento.

En la instancia administrativa, el adicional no requiere petición expresa ni prueba alguna. Su monto ha sido determinado por ley en un diez por ciento del valor máximo estimado del bien, sin admitir prueba en contrario. En el proceso contencioso-expropiatorio, en cambio, el valor adicional se manifesta bajo el rubro "daños y perjuicios" y necesita petición expresa y aportación y producción de pruebas.

El régimen normativo ha previsto la situación de los incapaces y de aquéllos que tuvieren algún impedimento para disponer de sus bienes, permitiendo que la autoridad judicial autorice al representante del incapaz o impedido para la transferencia del bien al expropiante por la vía del avenimiento (art. 14).

b) Procedimiento judicial. Si no se logra el procedimiento extrajudicial o avenimiento, el expropiante deberá acudir a la vía judicial (art. 18, LE).

El juicio de expropiación, o contencioso-expropiatorio, es la vía procesal idónea para: a) determinar el monto indemnizatorio; b) cuestionar la declaración legislativa de utilidad pública, y c) impugnar la individualización administrativa del bien en el supuesto de una declaración genérica de utilidad pública o la determinación de la superficie expropiada en el caso de expropiación parcial.

1) Carácter sumario. El proceso expropiatorio tramita por juicio sumario, "con las modificaciones establecidas por esta ley..." (art. 19, LE).

Las partes en el proceso contencioso-expropiatorio son el expropiante y el expropiado. Los terceros permanecen ajenos al proceso instaurado.

2) Juez competente. Tratándose de bienes inmuebles, incluso por accesión, será competente, en el orden nacional, el juez federal con jurisdicción en lo contenciosoadministrativo del lugar donde se encuentre el bien calificado de utilidad pública. En el supuesto de bienes que no sean inmuebles, la competencia será del juez del lugar en que esos bienes se encuentren o del domicilio del demandado, a elección del actor. En el orden provincial es juez competente, por lo común, el juez civil de primera instancia, por ser materia excluida del proceso administrativo local.

3) Traslado, contestación y reconvención. Promovida la acción de expropiación, se dará traslado de la demanda al expropiado por el plazo de quince días hábiles judiciales (art. 19, LE, y art. 152, Código Procesal Civil y Comercial de la Nación [CPCCN]).

Al contestar la demanda, el expropiado no está constreñido a cuestionar sólo el monto depositado, pudiendo impugnar la constitucionalidad de la ley calificativa de la utilidad pública, la determinación administrativa del bien o reconvenir por la expropiación total del bien en los términos del art. 8º de la ley.

4) Posesión. De acuerdo con el art. 22 en materia de inmuebles el expropiante, después de consignar ante el juez competente el importe de la valuación que hubiese hecho el Tribunal de Tasaciones, obtendrá la posesión judicial del bien. Por su parte, para lograr la posesión judicial inmediata de los bienes que no fueran raíces, el expropiante deberá consignar el valor que hubiesen determinado oportunamente las oficinas técnicas competentes a tenor del art. 13.

Sólo si pierde la posesión, queda facultado el expropiado para retirar la suma depositada, previa justificación de su dominio y que no pesan sobre él restricciones a la libre disponibilidad de sus bienes y sobre éstos hipotecas u otros derechos reales o embargos (art. 23).

Abandono de la expropiación.

Supone una inercia del Estado que, contando con una ley calificadora de utilidad pública, deja transcurrir los plazos sin promover la acción judicial.

El abandono de la expropiación no se vincula al proceso expropiatorio, ya que su presupuesto básico lo constituye la falta de iniciación del respectivo juicio de expropiación.

La LE, en su art. 33, dispone que la expropiación se tendrá por abandonada cuando el expropiante no promueva el juicio de expropiación dentro de los dos años  de vigencia de la ley, si se trata de bienes individualmente determinados; de cinco años si se trata de bienes comprendidos en una zona determinada y de diez años si se trata de bienes comprendidos en una enumeración genérica.

Efectos. El efecto principal del abandono es la imposibilidad de que el sujeto expropiante, una vez transcurridos los plazos legales, pueda ejercer la competencia expropiatoria; en suma, por el transcurso de los plazos legales los bienes han de ser expropiables, y por ende no pueden ser desapoderados.

Expropiación diferida.

Constituye una excepción al abandono. Se configura cuando para la instrumentación de planes urbanísticos, que tienen que ejecutarse en plazos considerables, se reservan inmuebles previa su calificación de utilidad pública, que permanecerán en poder de sus propietarios, quienes podrán transferirlos en las condiciones fijadas por la ley, hasta que el expropiante los requiera.

Se inicia con la ley que califica al bien sujeto a expropiación por causa de utilidad pública y su afectación a obras o planes de ejecución diferida. El expropiado conserva en su poder el bien y puede transferirlo en las condiciones fijadas por la ley.

Expropiación irregular.

Es la acción por la que el sujeto expropiado está legitimado para iniciar el procedimiento expropiatorio, en virtud de existir una ley que declara de utilidad pública un bien de su propiedad, ante la ausencia de iniciación de la acción expropiatoria (omisión) por parte del ente expropiante que ejecuta actos que importan desposesión, ocupación o indisponibilidad del bien (comisión).

Acción de retrocesión

Desde un punto de vista formal, la acción de retrocesión es el medio jurídico procesal por el que el propietario de un bien expropiado por procedimiento contencioso o por avenimiento pretende su recuperación, por destino distinto o por destino frustrado a la utilidad pública primeramente invocada en la ley expropiatoria (art. 35, LE). La retrocesión, no sólo podrá lograrse por acción judicial, sino también mediante avenimiento o gestión administrativa.

Sustancialmente, la retrocesión es el derecho del expropiado al reintegro del bien del que ha sido privado por causa de utilidad pública, restituyendo, a su vez, el importe de la indemnización recibida, cuando dentro del plazo fijado no se cumple el destino que determinó la expropiación.

En cuanto a sus efectos importa volver las cosas al estado anterior al acto que originó el desapoderamiento, toda vez que constituye una garantía para hacer efectivo el libre ejercicio del derecho de propiedad, cuando es menoscabado por una desposesión carente de causa legal expropiatoria.

Tal acción opera como un derecho patrimonial transmisible, que puede ser ejercido tanto por su titular (el expropiado) como por sus sucesores a título universal o singular.

Para la promoción de la acción de retrocesión las normas procesales regulan los siguientes plazos:

a) Plazo para el cumplimiento del fin de utilidad pública. Será el fijado por la ley expropiatoria específica, y si no lo hubiera fijado, será el que fije la legislación general.
b) Plazo para interponer la acción. La facultad de solicitar la retrocesión prescribe en el plazo legal respectivo, computado desde el perfeccionamiento de la expropiación.