2.2 “Expertise” y toma de decisiones (22)

En este punto trataremos de dilucidar brevemente el papel de la expertise (definida en sentido amplio como conocimiento y experiencia especializados) en la toma de decisiones a través del ciclo de la política. Se analizará el rol de la expertise en cada fase del ciclo de la política, con especial atención al contexto político en el que se desempeña.

Veremos que si bien la expertise tiene un papel para jugar en cada fase, éste es más relevante en algunas de ellas y menos en otras.

Con respecto a la primer etapa (“Identificación de problemas - establecimiento de agenda”), comencemos por señalar que, siendo infinito el número de problemas ambientales que podrían alcanzar la agenda de los decisores, el proceso por el cual algunos temas ganan preponderancia no es al azar, pero tampoco es completamente predecible.

Los neófitos en política ambiental podrían creer que la ciencia y la expertise juegan un papel decisivo en el establecimiento de la agenda. Sin embargo, esto no es tan así; más bien, los problemas que logran la atención de los decisores, lo hacen sobre la base de la construcción social de la realidad, donde las percepciones cuentan al menos tanto como la realidad. Los medios de comunicación son elementos clave en esta construcción, alcanzando e influyendo al público, el cual se preocupa por la calidad ambiental pero a la vez es relativamente ignorante acerca de los problemas ambientales específicos y sus causas.

Cabe aclarar que no todos los medios de comunicación son iguales.
Un titular en un periódico de primera línea (Clarín o La Nación , por ejemplo), tendrá más influencia que uno en los periódicos de menor circulación.
Igualmente, un segmento en un programa televisivo en horario central tendrá una inmediatez e impacto mucho mayor que el de cualquier mensaje impreso. Asimismo, también es muy importante la espectacularidad de la noticia: el derrame de petróleo en el caso del accidente del Exxon Valdez(23) atrajo más la atención de decisores y del público, que la creciente contaminación del suelo por infiltración de lubricantes provenientes de los cambios de aceite de autos particulares (aunque el daño ambiental es mayor en este último caso). Paralelamente, ciertas personalidades (por ejemplo, el presidente o un gobernador) también pueden conseguir priorizar en la agenda determinados problemas, en virtud de sus competencias oficiales.

Si bien se acepta que los expertos raramente son los impulsores de problemas que logran insertarse en la agenda pública, también es cierto que el expertise se utiliza muchas veces para legitimar la atención otorgada a un determinado problema.

En los últimos años ha habido esfuerzos por hacer de la ciencia un orientador más poderoso en esta fase del ciclo de la política. Tal el caso de los “estudios comparativos de riesgo” en los EE. UU.

El pensamiento básico detrás de estos estudios ha sido que una vez identificados cuidadosamente los riesgos según sus magnitudes respectivas, la prioridad en la agenda política y los recursos irán de los temas de bajo riesgo a los de alto riesgo. No obstante, las evaluaciones(24) realizadas permiten afirmar que dichos estudios son "una herramienta excelente para identificar problemas y definir estrategias, pero la mayoría de los realizados a la fecha no han todavía producido cambios significativos en la manera en que, en los hechos, legisladores y administradores asignan recursos a los problemas ambientales". Se han formado burocracias y grupos de interés alrededor de problemas ambientales persistentes, los cuales resisten los esfuerzos por alterar las prioridades ambientales.

La investigación sobre toma de decisiones a menudo focaliza exclusivamente en la fase de formulación de política: esta es la etapa de predecisión que abarca los pasos de identificación, evaluación y análisis de alternativas, y aplicación de alguna herramienta de decisión. Este enfoque es comprensible en muchos aspectos.

Si el objetivo es "mejorar la toma de decisión", una de las maneras más obvias de hacerlo es proporcionar a los decisores una comprensión desde el conocimiento especializado o expertise que pueda ayudarles a hacer las opciones más sabias entre las alternativas. Sin embargo, prestar atención exclusiva a esta fase y a este enfoque es negligente en dos aspectos: primero, se basa en la asunción no comprobada de que el acceso a más herramientas y más expertise es decisivo para mejorar el proceso de toma de decisión, y segundo, que las mayores mejoras en las capacidades de toma de decisión se producirán en esta fase particular del proceso. La expertise, sin embargo, es mucho más amplia que sólo el conocimiento de herramientas de ayuda a la toma de decisiones.

A veces pensamos en la expertise sólo como una ayuda directa para optar entre alternativas políticas preestablecidas.

Sin embargo, este valor "instrumental", a la larga, puede ser de menor que la importancia su valor de "esclarecimiento"(25). En la ausencia de expertise, los decisores tienden a formular opciones de política en base a “lobbies” de intereses particulares poderosos, por lo que suelen trabajar con un conjunto restringido de opciones políticas.

La intervención de expertos sin vínculos con intereses particulares, puede proporcionar una perspectiva más amplia sobre las cuestiones políticas, brindando a menudo una riqueza de experiencia y un conjunto de opciones no restringido por tales interese. Por consiguiente, el valor de esclarecimiento de la expertise aumenta el espacio de la política y por ello refuerza el potencial de formular políticas “todos ganan” (win-win).

Si bien la expertise aporta tanto a las funciones instrumentales y de esclarecimiento en la etapa de formulación de políticas, es importante reiterar sus limitaciones. Una gran cantidad de otros factores influyen colectivamente sobre el decisor para que escoja opciones que pueden ir en sentido contrario al consejo de los expertos. Los votantes de un decisor, sus fuentes de financiamiento, los imperativos organizacionales, y el esquema mental ideológico muy probablemente jueguen un papel más importante que la expertise en la toma de decisión. Ésta no es ninguna razón como para desesperarse; simplemente debe entenderse como un recordatorio de los límites de la expertise. Quizás más perturbador que el hecho de que la expertise se use demasiado poco, es que a menudo se la utiliza con fines políticos.

La ciencia y la expertise pueden utilizarse para sostener una decisión a la que se llegó a por otras razones. Esta racionalización de la política a menudo ocurre porque la ciencia y la expertise prestan un aura de legitimidad a las formulaciones políticas. Los expertos deben ser conscientes del contexto en que están operando, es decir, si se usa la expertise para encontrar soluciones o, bien como una racionalización ex post de una solución preseleccionada.

En general se percibe a la fase de implementación como menos relevante que la de formulación. Esto es comprensible porque la opinión pública percibe como la mayor batalla de la política a aquella librada para definir la política en sí misma.

Sin embargo, los estudiosos saben que las políticas no son autoejecutables y que la elaboración y sanción de la política sólo es el principio, no el final, de un ciclo de política completo. Incluso se ha sostenido que la implementación es tan difícil de lograr, que realmente deberíamos sorprendernos de cualquier logro positivo que surja de la propia política(26).

La expertise técnica no es lo primero que nos viene a la mente cuando se piensa en la implementación. En cambio, son los organismos públicos los vistos como las organizaciones de primera línea para la implementación, porque cargan con la responsabilidad de llevar a cabo los dictados de la política. Sin embargo, el expertise, en alguna medida, también se localiza dentro de los cuerpos administrativos - regulatorios, y al mismo tiempo, estas organizaciones también suelen apoyarse en expertos externos. Los expertos juegan un rol clave en proporcionar especificidad a mandatos legislativos vagamente formulados. Todos hemos oído de políticas que claman por niveles "seguros" de interacción entre ser humano y ambiente, o por ambientes "limpios" para obreros y ciudadanos. Son los expertos los que dirán "cuán seguro es lo suficientemente seguro" o "cuán limpio es lo suficientemente limpio".

Por otra parte, muchas veces la expertise no sólo se utiliza para el esclarecimiento de normas, sino también con propósitos de asistencia técnica. Las leyes y políticas suelen formularse en niveles muy por encima del nivel en que serán implementadas. Por esa razón, a menudo se necesita proveer asistencia técnica a las comunidades locales para implementar óptimamente las medidas políticas. La consistencia y visión de esta asistencia pueden ser decisivas para el logro de los objetivos de las políticas.

Si la implementación de la política es una parte desconsiderada del ciclo de la política, la fase de evaluación es, más a menudo, un elemento olvidado. Es difícil de explicar por qué esto es así, sobre una base completamente racional.

De hecho, se observa mucho mayor esfuerzo en crear nuevas leyes y programas que para evaluar el desempeño de los existentes; los "despegues" se ven más excitantes que los "aterrizajes. Sin embargo, cuando ponemos esta fase en el contexto político del ciclo de las decisiones, la razón por la que la evaluación no logra apoyo se vuelve clara: podría resultar ser embarazosa para aquellos responsables de formular e implementar la política.

Cabe hacer a un lado la suposición de que los decisores funcionan en un escenario "racional", "no político". Por el contrario, los decisores funcionan en un medio político dónde el éxito es crítico en función de la próxima elección. Esto suele traducirse en la necesidad de reprimir los hechos incómodos derivados de una evaluación imparcial, o de “orientar” la evaluación hacia un contexto que ofrezca certeza de mostrar resultados positivos.

Esta tendencia, junto con cierta predilección por mantener el statu quo, también explica por qué las evaluaciones a menudo son ignoradas, o hechas a un lado, por los decisores.

No obstante, esto no significa que la evaluación esté completamente ausente. Los organismos públicos siempre realizan algún ajuste a mitad de camino basado en la experiencia de campo. Además, los medios de comunicación, los "think tanks" y los grupos de interés realizan sus propias evaluaciones, algunas más completas e imparciales que otras, e inclusive muchas son evaluaciones anecdóticas (entendidas como opuestas a sistemáticas).

A pesar de todo, la evaluación de políticas está ganando espacio a diferentes niveles, y es reconocida como una actividad profesional, que podría llevar a un incremento en el nivel de “accountability” (transparencia, rendición de cuentas).

La expertise tiene un papel que jugar en todas las fases del ciclo de la política. La importancia de su papel en cada fase, sin embargo, será delimitada por la política. La mayoría de los analistas se desesperan por el papel limitado de la expertise en la toma de decisiones, afirmando que una mayor "racionalidad" prevalecería en una atmósfera dónde el análisis fuera priorizado y la política disminuya. Otros, sin embargo, advierten que más análisis y una política menos abierta producirían una sociedad tecnocrática hostil al proceso democrático.

En síntesis, todas las fases del ciclo de la política constituyen un ambiente rico para la capacidad de transmitir tanto conocimiento especializado como experiencia. Podría mejorarse todo el proceso de toma de decisiones a través de un esfuerzo comprometido por promover y auspiciar esta capacidad de transmitir.