Caracteres del dominio público

El dominio público está sometido a un régimen jurídico especial del Derecho Público, caracterizado por su inalienabilidad e imprescriptibilidad, como también por hallarse sujeto a la policía que sobre él se ejerce y que se manifiesta con modalidades propias y específicas(10). Todos los bienes del dominio público tienen el mismo régimen jurídico especial, si bien adaptado a sus respectivas modalidades particulares.

El régimen jurídico especial requiere de una base legal. El régimen jurídico del dominio público es un régimen de excepción y de interpretación restrictiva. Como el dominio público debe quedar siempre a disposición del público, surge de ello la nota de indisponibilidad (esto es, que el Estado, en su carácter de propietario del bien, no puede disponer de él con el objeto de cambiar su afectación, suprimirla o enajenarlo). Este régimen de indisponibilidad del dominio público está caracterizado por dos signos fundamentales: la inalienabilidad y la imprescriptibilidad.

 

Principio de la inalienabilidad

La doctrina francesa afirma que este principio se conocía ya en el antiguo régimen y tenía por objeto impedir al rey dilapidar su domino.

El fundamento de la inalienabilidad moderna no es ya el de una precaución contra las dilapidaciones eventuales de los dominios públicos. Tampoco es una consecuencia que deriva de la naturaleza del dominio público. En realidad, el fundamento resulta de la afectación del dominio público al uso directo o indirecto de la colectividad. Así, la inalienabilidad de los bienes de dominio público durará mientras estos se encuentren afectados al uso directo o indirecto de la colectividad. La inalienabilidad nace con la afectación y dura mientras el bien está afectado al dominio público. Esto quiere decir que inalienabilidad y afectación son nociones conceptuales interdependientes y que, si con relación a un bien determinado, se sostiene la necesidad de su afectación, se está predicando también la imposibilidad de su enajenación.

La inalienabilidad es un medio jurídico a través del cual se tiende a hacer efectiva la protección de los bienes dominiales, a los efectos de que ellos cumplan el fin que motivó su afectación. Se trata, además, de reservar los bienes del dominio público a las generaciones futuras, de allí que la venta de un bien perteneciente al dominio público resulte ser un acto jurídico inexistente por falta de objeto lícito.

La inalienabilidad garantiza la inseparabilidad de los bienes de la función pública, manteniendo la titularidad administrativa.

 

Consecuencias jurídicas del principio de inalienabilidad

Los bienes de dominio público no pueden ser objeto de compraventa ni de ningún acto jurídico que implique la transferencia de dominio. Ese tipo de actos será nulo.

Inembargabilidad: los bienes de dominio público son inembargables. El fundamento reside en el hecho de que, si bien el embargo no requiere desapropio ni enajenación pues puede responder a una simple medida de seguridad tratando de evitar que el titular pueda disponer de la cosa enajenándola, el mismo apareja también la idea de una eventual enajenación, ya que es una medida cautelar que, en último término, tiende a asegurar la ejecución forzada del bien.

Constitución de hipotecas: los bienes que forman parte del dominio público no pueden hipotecarse. Ello es así porque el acreedor hipotecario, a falta de pago, puede llegar a vender la cosa hipotecada para cobrarse con lo producido. Esto no es posible aceptar con respecto a los bienes de dominio público, los cuales tienen un régimen jurídico distinto. Además, el interés general debe preferirse al interés particular de los acreedores hipotecarios.

Servidumbres: estas se dividen en dos grandes grupos: privadas y públicas. No pueden constituirse servidumbres privadas sobre bienes públicos. Las servidumbres públicas en principio no se constituyen sobre los bienes del dominio público, por la sencilla razón de que, como éstos bienes están afectados al uso público, no hay razón para que sobre ellos se establezca una servidumbre pública, cuya finalidad es destinar esos bienes al uso público. Además, el titular de un bien no puede establecer una servidumbre sobre su propio bien.

Acción de despojo: Es una acción policial. Debemos distinguir dos supuestos: a) cuando el accionante no es titular de un derecho especial de uso sobre el bien público, la acción de despojo es improcedente. La Administración tutela las dependencias del dominio público en ejercicio de la policía administrativa directamente, sin recurrir a la vía judicial. La actividad es lícita, por lo que no puede motivar la acción policial de despojo.; y
b) cuando el accionante es titular de un derecho especial de uso sobre el bien público. La acción de despojo será procedente cuando se promueva con relación al bien sobre el cual se acordó un derecho especial de uso y siempre que los hechos invocados configuren efectivamente un despojo.

Ejercicio de interdictos y acciones posesorias: También aquí hay que distinguir si el accionante tiene un derecho especial de uso o si carece de él.
Si no lo tiene, no puede ejercer ninguna acción posesoria por cuanto las cosas están fuera del comercio, son de dominio público y no son susceptibles de posesión. En cambio, si la persona es titular de un derecho especial, al no tener la posesión del bien de dominio público, pero sí ostentar la cuasi posesión, en defensa de ella proceden los interdictos y acciones posesorias.

Acciones petitorias del dominio público: si el bien ha sido incorporado al dominio público observando el procedimiento de la expropiación y afectándolo a la utilidad común, el petitorio es improcedente. Pero si la Administración ha procedido en sentido contrario, habrá realizado un acto ilícito y la acción petitoria será procedente.

Expropiación del dominio público: la Nación puede expropiar bienes de dominio público de las provincias, en mérito a su interés superior. Así lo ha expresado la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

Medianería, luces y vistas: al respecto se presenta el problema de saber si las dependencias del dominio público escapan a las obligaciones derivadas de la vecindad. En cuanto a las medianerías, importa un condominio forzoso entre los dos titulares. En cuanto a las luces y vistas, los particulares que fueran propietarios frentistas con calles, camino y plazas, pueden hacer uso de esos derechos, porque esas dependencias del dominio público están consagradas al uso público. Pero si se tratare de otra categoría de dominio público, es posible que los particulares no puedan ejercer el derecho a luces y vistas sobre tales bienes (ejemplo: cuarteles).

Principio de imprescriptibilidad

En cuanto a la defensa de la integridad del dominio público frente a las usurpaciones de los particulares, que con el transcurso del tiempo terminarían por imponerse, se ha encontrado con la formulación del principio de imprescriptibilidad.

Este principio tiene por objeto conservar el dominio público en su integridad. Se trata de que el dominio público quede y sea en todo momento dedicado a uso directo o indirecto de la colectividad. La imprescriptibilidad subsiste en tanto los bienes mantienen la dominialidad, pero si se produce la desafectación, pasarán a constituir bienes privados, y aquel principio desaparecería. La desafectación nunca podrá ser tácita, en el sentido de que la posición de un particular que intenta prescribir, no puede llegar a producir esa desafectación.

Los caracteres de los bienes del dominio público se encuentran ahora regulados en el art. 237(11) del Código Civil y Comercia.
 
(11) ARTÍCULO 237.- Determinación y caracteres de las cosas del Estado. Uso y goce. Los bienes públicos del Estado son inenajenables, inembargables e imprescriptibles. Las personas tienen su uso y goce, sujeto a las disposiciones generales y locales. La Constitución Nacional, la legislación federal y el derecho público local determinan el carácter nacional, provincial o municipal de los bienes enumerados en los dos artículos 235 y 236.
 
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